384 Сейдалина Ж.К. Указ раб. С. 72-73.
385 Маршунов М.Н. Указ раб. С. 193.
386 См.: Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации»: принят Государственной Думой 22 января 1999 г, одобрен Советом Федерации 27 января 1999 г.
- при исполнении бюджета Правительство РК не вправе в зависимости от поступления средств в доходную часть бюджета сокращать расходы на финансирование судебной системы;
- уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судебной системы в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год может быть принято только с согласия Союза судей РК, но не более чем на 5%;
- распоряжение средствами, выделенными на обеспечение судебной системы, должно быть возложено на Комитет по судебному администрированию при Верховном Суде РК, председатель которого обязан не реже одного раза в полгода представлять финансовый отчет перед судейским сообществом;
- Правительство РК при разработке проекта бюджета на очередной финансовый год в части финансирования судебной системы должно учитывать также (постатейно) оплату труда судей, расходы на материальное и социальное обеспечение судей, работников аппаратов судов, Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде РК и его администраторов; ресурсное обеспечение судов для создания надлежащих условий для осуществления судебной деятельности, социальные гарантии судей и членов их семей, их защиту.
Очередной вехой на пути реформирования правовой системы Казахстана стала разработка387 и принятие Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года (далее - Концепция правовой политики). Хотя, как справедливо замечает Председатель Конституционного Совета РК И. И. Рогов, не все положения Концепции правовой политики, принятой в 2002 г., «все еще не реализованы. Не принят специальный закон, регулирующий деятельность международных и иностранных неправительственных организаций и зарубежных фондов в стране. Не приданы цивилизованные, законодательные рамки такому явлению, как лоббирование. В законодательстве страны все еще много бланкетных норм, позволяющих государственным органам принимать подзаконные акты по вопросам, которые должны регулироваться законами. Не решены проблемы использования трансграничных водотоков и др.»388.
Новая Концепция принята, как это указано в ее введении, в целях обеспечения соответствия национального права новым вызовам времени, необходимости дальнейшего совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности государства, дальнейшего укрепления режима законности, соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны и укрепления казахстанской государственности. Этим программным документом определены основные стратегические направления развития:
___________________
387 См.: Распоряжение Президента РК от 20 ноября 2008 г. № 276 «О создании комиссии по подготовке проекта Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 гг.) //www.zakon.kz/our/news/news.asp?id =30403060 (12 апреля 2009 г.).
388 Приветственное слово Председателя Конституционного Совета Республики Казахстан Рогова И.И. // Перспективы совершенствования правовой политики в Республике Казахстан. Материалы круглого стола. Алматы: Хартия за права человека, 2009. С. 5
- национального права (конституционного, административного, налогового, гражданского, финансового, гражданско-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права);
- правоохранительной и судебной систем и правозащитных институтов;
- правового обеспечения внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности;
- правового образования и правовой пропаганды.
В части, касающейся правовой политики в сфере судебной власти, Концепцией определены следующие направления развития судебно-правовой системы:
- специализация судов и судей, в том числе развитие ювенальных судов, создание специализированных судов по рассмотрению уголовных дел, в перспективе возможно образование налоговых и других специализированных судов. При этом ювенальные суды должны стать центральным звеном создаваемой в стране системы ювенальной юстиции;
- создание базе действующих административных судов системы административной юстиции, рассматривающей публично-правовые споры с передачей дел об административных правонарушениях в подведомственность судов общей юрисдикции;
- исключение дублирования функций различными судебными инстанциями;
- поэтапное расширение пределов судебного контроля в досудебном производстве;
- развитие системы третейских и арбитражных судов;
- повышение уровня открытости и прозрачности судебной системы, в частности путем предоставления, более широкого доступа населения к информации о деятельности судов;
- обеспечение оперативной информационно-правовой поддержки процессу отправления правосудия, сокращения сроков рассмотрения дел, повышения эффективности исполнения решения суда посредством внедрения современных средств фиксации судебной информации и планомерной информатизации судебной системы;
- принятие мер по дальнейшему совершенствованию порядка отбора судейских кадров и ужесточения квалификационных требований к кандидатам в судьи;
- строгий контроль со стороны самого судейского сообщества за соблюдением судьями требований кодекса судейской этики, адекватное и незамедлительное реагирование на все допускаемые нарушения;
- поэтапное повышение уровня социальной защищенности судей и материально-технического обеспечения судов с учетом финансовых возможностей государства;
- в целях обеспечения неукоснительного исполнения судебных актов, внедрение института частных судебных исполнителей, наряду с государственным судебным исполнением.
Таким образом, Концепция, сохраняя преемственность, открывает новый этап судебной реформы, на котором, думается, будут последовательно разрешены многие проблемы, связанные с обеспечением эффективности судебной власти.
За годы проводимой в республике судебно-правовой реформы были достигнуты определенные успехи в сфере судоустройства и судопроизводства, свидетельством чему является законодательная регламентация и введение новых, не известных ранее советскому законодательству, принципиальных положений организации и функционирования судебной власти, таких как:
- закрепление на конституционном уровне статуса судебной власти как самостоятельной ветви государственной власти;
- определение защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение верховенства закона основным назначением судебной власти;
- значительное расширение компетенции судов - отнесение к их юрисдикции всех дел и споров о праве;
- имплементация общепризнанных принципов и норм международного права в законодательство о судоустройстве и судопроизводстве и их приоритет перед национальным законодательством;
- установление новой процедуры и критериев отбора кандидатов на должности судей;
- создание системы гарантий независимости судей при отправлении ими правосудия;
- финансирование судов за счет средств республиканского бюджета;
- реализация материально-технической, организационной и кадровой независимости судебной системы посредством создания специальных органов - Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде РК и его органов, а также Высшего Судебного Совета и Квалификационной коллегии юстиции РК (хотя она в 2007 г. была упразднена);
- создание системы гарантий доступа каждого к правосудию и обеспечения судебной защиты;
- прямое действие положений Конституции РК при рассмотрении дел судами;
- введение элементов судебного контроля в уголовном, гражданском и административном судопроизводстве;
- учреждение специализированных судов (экономических, административных, финансового суда г. Алматы, судов по делам несовершеннолетних);
- внедрение новых информационных технологий в судебную деятельность (автоматизированное распределение дел, исковых и иных обращений в суд; регистрация и учет движения дел, формирование банка данных судебных решений; рассмотрение уголовных дел по апелляционным и надзорным жалобам в режиме «видеоконференций» и т.п.);
- учреждение органов судейского сообщества - Союза судей и его территориальных органов и ряд других новелл.
К сожалению, одновременно произошло сужение ряда гарантий справедливого, компетентного и объективного рассмотрения дел: была упразднена коллегиальность рассмотрения дел в суде первой инстанции (за исключением дел о преступлениях, за которые предусматривалась смертная казнь), а также распорядительные заседания судов и институт кассации; ликвидирован институт народных заседателей, а также общественных обвинителей и общественных защитников; введение полноценного суда с участием присяжных заседателей заменено введением противоречащей п. 2 с. 75 Конституции РК неомодели советского суда с участием народных заседателей; все новые и новые категории уголовных дел переводятся в разряд дел, по которым производство расследования производится в упрощенном порядке (в форме дознания) без проведения полноценного расследования, что негативно сказывается на конституционных правах участников судопроизводства и их гарантиях.
Следует также указать на то, что ряд трудностей, возникших в процессе реформирования, обусловлен в немалой степени недоучетом, упущением, а в ряде случаев и пренебрежением особенностями менталитета как казахстанского общества в целом, так и отдельных социальных групп и слоев населения. Как показывает мировой опыт, одной из составляющих эффективности реформ в тех или иных государствах, является учет традиций, менталитета и особенностей, сложившихся в обществе к началу реформ, а затем их правильное использование в интересах развития. В этой связи представляется справедливым мнение о том, что «... продвижение по пути социального прогресса успешнее всего идет там, где оно «посажено» на наиболее фундаментальные ценности и институты добуржуазной, доколониальной культуры. Это выглядит парадоксом, но на самом деле вполне естественно - никакой процесс развития не пойдет через слом национальной культуры. Напротив, он будет возможным только тогда, когда к нему будут подключены традиционные структуры сознания и поведения. Заимствуемые извне элементы (демократические идеи, парламентские институты, принципы хозяйствования и т.д.) должны быть приспособлены к сложившимся культурным нормам, иначе они просто не будут работать»389.
Действительно, опыт ряда стран показывает, что наилучшие результаты были достигнуты в тех из них, где наиболее удачно соединились социальные и экономические реформы с традициями прошлого, после чего сама традиция становилась проводником преобразований и демонстрировала свой «модернизационный» потенциал. Например, в 1975 г. по личному указанию Главы японского правительства был создан своеобразный совещательный орган - так называемый совет по проблемам цивилизаций, в который вошли крупнейшие учёные страны: философы, социологи, историки. Главная идея представленных разработок состояла в том, что ориентация на возрождение японских национальных институтов, ценностей и поведенческой мотивации, возрождение национальных традиций, как способа консолидации народа поможет преодолеть издержки процесса модернизации.
___________________
389 Индия и Китай: две цивилизации - две модели развития (круглый стол) // Мир. Экономика и мировые отношения. 1988. № 6. С. 90.
Эти идеи были положены правящими кругами Японии в основу идеологической работы с населением. Была проведена целенаправленная работа по возрождению традиционализма японского общества, которая, как известно, принесла свои плоды. В Японии результаты этой работы дали столь сильный толчок прогрессу общества, что позволили стране во многом опередить страны западноевропейской ориентации390.
Наряду с применением общепризнанных принципов и норм международного права, в вопросах судопроизводства и судоустройства наша республика в немалой степени заимствует и опыт правовых систем зарубежных стран. Между тем, процесс проведения правовой реформы в республике убеждает, что положительный опыт функционирования в развитых странах Запада и Востока тех или иных правовых институтов не является доказательством того, что они приживутся в Казахстане, так как каждой стране присущи свои традиции, особенности развития, ценности, потребности и т.д., и иное их соотношение с возможностями страны. «Полный перенос правовой системы другой страны на новую почву неприемлем,- указывает И.А. Шихата. - Сравнительный опыт в области права - это полезный источник информации, необходимый для мониторинга реформы, это и «модели законов», разработанные различными международными агентствами... Он может существенно помочь. Однако эти «модели законов» не стоит применять, если они не адаптированы к национальной правовой системе и не отвечают потребностям общества. Следует также учитывать обычаи и обыкновения, распространенные в обществе; но новые законы не обязательно должны отражать существующие в обществе традиции; законы могут разрабатываться с тем, чтобы изменить эти традиции, если они отрицательно влияют на развитие страны. Тем не менее, принятию таких законов должны предшествовать соответствующие социологические исследования и общественное мнение должно уверенно высказаться в их пользу. Без тщательной подготовки такие законы нежизнеспособны и неприменимы на практике»391.
Поэтому, какими бы привлекательными на первый взгляд не казались некоторые зарубежные правовые институты, их механическое перенесение в казахстанскую правовую среду в силу определенных объективных причин не дадут ожидаемых от них высоких показателей. Эти причины являются своего рода барьерами, не дающими возможность их преодолеть и создать аналоги структур, имеющихся в зарубежных государствах с развитой правовой системой, в силу специфических социально-экономических возможностей республики, национальных особенностей, человеческих ресурсов, таких как - социальный уклад, уровень правосознания и правовой культуры, традиционность менталитета и его социокультурных характеристик и т.д. Поэтому главная проблема состоит не в том, что хотят определенные социальные группы, инициирующие реформирование, а в том, что в состоянии одолеть как само государство, так и общество.
_________________
390 См.: Поспелов Б. Эволюция буржуазного национализма в Японии // Мировая экономика и мировые отношения. 1998. № 2. С. 103.
391 Шихата И. Правовая реформа. Теория и практика. Учебное пособие / Перев. с анг. / Под ред. д.ю.н. Н.Г. Дорониной. М.: Белые альвы, 1998. С. 31.
Необходимо также отметить и то, что судебная реформа, проводимая в республике, сводится, в основном, к реформе законодательства и правовых институтов и при этом крайне мало уделяется внимания самому главному элементу любой реформы - общественному и профессиональному правосознанию, которые менее подвержены реформированию. По справедливому замечанию известного российского ученого С.А. Пашина, «осуществление судебной реформы состоит не столько в сочинении и введении в действие новых законов, в материально-техническом обеспечении новых институтов, но и - в первую очередь - в реформировании юридического мышления, профессионального менталитета...»392.
Между тем, нельзя не отметить довольно высокий уровень правового нигилизма в общественном сознании, пренебрежение к праву и низкую правовую культуру. Высказывание Ш. Монтескье: «Есть два вида испорченности: один, когда народ не соблюдает законов, другой - когда они развращаются законами. Последний недуг неизлечим, ибо причина кроется в самом лекарстве», и сегодня звучит актуально: с одной стороны - огромный массив законов, принятых за последние годы и новых правовых институтов, которые порой не согласуются друг с другом, находятся в противоречии, являются декларативными; с другой - рост правового нигилизма не только среди граждан, но и, что самое опасное, среди правоприменителей, в том числе и судей.
Вследствие этого, для нашего общества в настоящее время характерно такое противоречие, как переплетение правового нигилизма и правового идеализма, образующие безрадостную картину общего юридического бескультурья393.
Несмотря на меры, принимаемые в отношении совершенствования судебной системы, которые принесли в нее, безусловно, определенные позитивные изменения, еще рано говорить о том, что судебная реформа состоялась и все проблемы судебной власти разрешены. Реформа еще не завершена и требуется еще значительное время для реализации ее конечной цели - наличия в Казахстане реально сильной, авторитетной, независимой и профессиональной судебной власти, чтобы каждый судья и судейский корпус в целом стали носителями действительно правового (а не юридико-догматического) сознания, а следовательно, носителями тех самых демократических ценностей, среди которых наиважнейшая - понимание прав, свобод и достоинства человека как высшей ценности394.
Признание и закрепление демократических новелл в законодательстве отнюдь не означает, что они адекватно реализовываются в правоприменительной деятельности. Кроме того, на продвижение судебной реформы, как нами отмечено, негативно влияет нестабильность законодательства, в том числе судоустройственного и судопроизводственного, а также противоречивость вносимых в него изменений и дополнений, и как следствие этого - рост правового нигилизма. Поэтому требует разрешения вопрос о необходимости повышения уровня законотворческого процесса и роли закона.
_____________________
392 Судебная реформа: юридический профессионализм и проблемы юридического образования. Дискуссии / Отв. ред. Л.М. Карнозова. М.: Международный комитет содействия правовой реформе, 1995.
393 См.: Матузов Н.И. Правовой нигилизм и правовой идеализм как две стороны «одной медали» // Правоведение. 1994. № 2. С. 3.
394 Краснов М. У судебной власти есть только один защитник - общество // Российская юстиция. 2003. № 6. С. 2.
Так, Конституционным Советом республики указывается, что обеспечение конституционной законности во многом зависит от качества законодательства, его соответствия Основному Закону страны. Содержащееся в Указе Президента РК от 4 мая 2005 г. № 1568 «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан» требование о необходимости приведения системы действующего законодательства в соответствие с нормами Основного Закона, остается актуальным и сегодня395.
Таким образом, представляется, что факторами, негативно влияющими на продвижение судебной реформы, являются:
- несовершенство, нестабильность и противоречивость законодательства;
- недостаточное материальное и финансовое обеспечение судов и судей;
- совпадение территориального нахождения судов в границах административно-территориальных единиц, что создает условия для оказания соответствующими местными органами власти воздействия на суды через их председателей либо непосредственно на самих судей;
- сохранение советской модели судебной системы влечет зависимость судьи не только от председателя суда, в котором он работает, но и от вышестоящего суда, а также придание вышестоящему суду роли контролера и оценки деятельности нижестоящих судов и судей, т.е. имеет место жесткий централизм;
- несовершенство требований, предъявляемых к кандидатам на должность судьи и процедуре формирования судейского корпуса, что влечет назначение (избрание) на эти должности лиц, профессиональные и личные качества которых не соответствуют занимаемой ими должности, а также требованиям судейской этики396;
- предусмотренные не только КЗоС, но и подзаконными актами основания и процедура привлечения судей к дисциплинарной ответственности, предоставляющие возможность субъективного усмотрения при решении вопроса о возбуждении дисциплинарного производства;
- непроцессуальные отношения между судами и инстанциями;
- установленная законом возможность (организационная и процессуальная) влияния председателей судов и вышестоящих судов на независимость и беспристрастность судей, что предопределена широтой полномочий председателей, которая также заложена в законе. В свою очередь председатели судов зависимы от председателей вышестоящих судов;
- недостаточная самостоятельность Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде РК и его администраторов;
- осуществление председателями судов деятельности, отнесенной к компетенции Комитета по судебному администрированию и его администраторов;
- корпоративная замкнутость судейского корпуса;
- латентная коррупция в судебной системе;
- недостаточно качественный уровень деятельности аппаратов судов и иных вспомогательных служб, обеспечивающих судебную деятельность, а также некоторые другие обстоятельства.
___________________
395 Послание Конституционного Совета РК от 29 мая 2007 г. № 01-4/1 «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» // Казахстанская правда. 2007. 7 июня № 85 (25330).
396 Повышению профессионального уровня судей значительно способствовало бы введение в закон положения об обязательном прохождении судьями курсов повышения квалификации, по результатам которой они должны быть аттестованы. Результаты такой аттестации должны учитываться при решении вопроса о карьерном росте конкретного судьи. Должна быть также предусмотрена четкая система формирования системы карьерного роста.